世行副行长:新城镇化政府应支持而不是取代市场

21世纪经济报道3月25日,国务院发展研究中心和世界银行联合发布《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》(以下简称《城镇化》)报告。

“这种模式通过更好地分配土地、劳动力和资本,可以比过去更广泛地分享城镇化的收益,而且可以实现环境可持续性,同时保障中国的粮食安全。这就是我们为什么称其为新型城镇化。”世界银行常务副行长英卓华表示。

英卓华强调,在这种新型城镇化模式下,政府将发挥不同的作用。政府应当支持而不是取代市场。政府应当允许中国的城市有更多机会和更高效地成长。新型城镇化不是仅仅关于砖瓦砂浆,而是在战略中突出以人为中心。

“我们需要强调的是,我们不仅要计算农民工进城的成本,也要计算农民工进城的收益。农民进城不仅是索取,更多地是创造。农民不仅是消费者,更是生产者和创造者。”国务院发展研究中心副主任刘世锦表示。

新型城镇化的三个关键词

英卓华认为,中国的城镇化支持了中国举世瞩目的经济增长和快速的经济转型,避免了城镇化的一些通病,特别是大规模的城市贫困、失业和贫民窟,但压力也开始显现。

根据《城镇化》报告,这些比较迫切的现实问题包括:中国的增长越来越依赖于扩大投资,而不是提高生产率,但投资的增长效应在下降;城镇化过度依赖土地用途转换和土地融资,导致了无效的城市蔓延甚至空城的出现;限制迁移的政策使得城镇化率仍处于较低水平,不能充分释放人口红利,并加剧了城乡收入不平等;城乡土地转换的收益分配不合理,加剧了财富的不平等,引发了一些被征地农民的不满;由于人口越来越向城市集聚,污染对国民健康造成的损害不断增大;土地密集型的城镇化减少了耕地数量,与农业竞争稀缺的水资源,污染了耕地,直接影响到农产品质量和食品安全。

刘世锦介绍,针对上述问题,课题组提出了建设新型城镇化的“高效、包容、可持续”三个关键词。新型城镇化模式能够通过土地、劳动和资本的更好配置支持高效增长;能够比过去更加包容,促进城镇化成果被更加广泛地分享;能够在环境上更具有可持续性并保障中国的粮食安全。

课题组预计,中国的城市格局也将继续转变:最大的城市可能变得更大,世界门户和多元化经济中心的地位得到提升,转向服务业、知识经济和创新高地;大都市圈内的二线城市可能吸引更多的土地密集型的制造业,从专业化和与市场的联系受益,如果能够与市场很好地连接内地大城市可以和沿海城市竞争;中小城镇将致力于从事专业化的经济活动,提供公共服务以增强人们寻求更好发展机会的能力。

《城镇化》强调,新型城镇化模式需要政府重新定位。“政府应当减少以行政之手段干预市场配置人口、土地和资本,并通过提供公共服务来强化市场配置资源的功能。同时,随着更多的人口暴露在环境风险之下,政府一方面要加强执法力度,另一方面要改善市场机制以反映环境的外部性。

城镇化改革的6项优先议题

刘世锦认为,实施新型城镇化战略,重新定位政府角色的改革战略包括六个方面。

首先,改革土地管理制度。提高土地利用效率需要强化农民的产权,提高征地补偿标准,建立将农村集体建设用地转化为城市用地的新机制,由市场价格来引导城市土地配置。地方政府征收农村土地用于公共用途,必须由法律规范。对工业用地采用基于市场的定价,将比重过高的工业用地转化为商业和住宅用地。

其次,改革户籍制度,推进基本公共服务均等化,促进具备技能的劳动者自由流动。人口管理服务体制要由现行的户籍制度向居住证制度转变,以便为所有居民提供最低标准的公共服务,消除劳动力从农村向城市流动以及在城市之间流动的障碍,提高劳动者工资水平。

“在城镇化融资问题上,改革财政体制,通过设置不动产税和提高城市服务价格,扩大地方财政收入基础。在中央政府建立的明确框架之内,应允许地方政府直接举债。”英卓华介绍。

再者,改革城市规划和设计。以市场为基础给工业用地定价,可以鼓励土地密集型工业企业向二三线城市转移。在城市内部,制订灵活的分区规划,促进更小地块、更加混合的土地使用,实现更密集和更高效的开发。以交通基础设施加强主城区与外围地区的连接,加强城市之间的协调,有效治理交通拥堵和环境污染。

“在绿色城镇化方面,应更多地采用市场化的工具,如碳、空气和水污染以及能源使用的税收和交易制度,来实现环保目标。”刘世锦建议。

此外,《城镇化》还建议,改善地方治理,调整地方官员的绩效评估体系,以激励更高效、包容和可持续的城镇化进程。

(原标题:新型城镇化:政府应当支持而不是取代市场)

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